21世紀經(jīng)濟報道 記者 崔文靜 北京報道 市場(chǎng)期待已久的監管措施程序性規定終于落地。

　　11月28日，證監會(huì )宣布就《證券期貨市場(chǎng)監督管理措施實(shí)施辦法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施辦法》）公開(kāi)征求意見(jiàn)，旨在為監管措施的實(shí)施提供全面、統一的程序規范。

　　這份覆蓋15類(lèi)措施、六大環(huán)節的實(shí)施辦法，明確了監管措施的種類(lèi)、實(shí)施原則和程序要求，解決了長(cháng)期以來(lái)監管措施實(shí)施中程序規定不夠明確、當事人權利保障不充分等問(wèn)題。

　　值得注意的是，新規在追求程序公正的同時(shí)，還設置了緊急情況下的快速處置機制，力求在權益保障和風(fēng)險處置之間取得平衡。

　　程序革新：監管措施邁向規范化新階段

　　資本市場(chǎng)監督管理措施作為金融監管的重要手段，在維護市場(chǎng)秩序方面發(fā)揮著(zhù)不可或缺的作用。2008年，證監會(huì )制定的《證券期貨市場(chǎng)監督管理措施實(shí)施辦法（試行）》為監管措施的實(shí)施提供了初步依據，在規范監管措施實(shí)施、維護市場(chǎng)秩序等方面發(fā)揮了積極作用。

　　隨著(zhù)資本市場(chǎng)的快速發(fā)展，證券、期貨、基金等領(lǐng)域創(chuàng )新不斷涌現，原有的試行辦法已難以完全適應監管實(shí)踐的需要。近年來(lái)，監管措施在具體實(shí)施中逐漸暴露出一些問(wèn)題，包括對監管措施的定位認識存在偏差，當事人陳述、申辯等程序性權利保障不夠充分，監管措施決定書(shū)記載內容過(guò)于簡(jiǎn)單，以及監管措施決定書(shū)的送達存在困難等現實(shí)困境。

　　與此同時(shí)，資本市場(chǎng)法治建設也在加快推進(jìn)�！吨腥A人民共和國證券法》《中華人民共和國期貨和衍生品法》《中華人民共和國行政處罰法》《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》等法律、行政法規相繼制定或修訂，對監管措施的實(shí)施提出了新的更高要求。2008年試行辦法列舉的監管措施類(lèi)型已經(jīng)不能完全滿(mǎn)足當前監管實(shí)際需要，亟需進(jìn)行調整和完善。

　　此次證監會(huì )研究起草《實(shí)施辦法》，擬以規章形式對監管措施的實(shí)施程序作出全面規定，標志著(zhù)資本市場(chǎng)監管措施制度迎來(lái)重要升級�！秾�(shí)施辦法》的起草遵循四大基本原則：堅持依法行政，提高監管執法規范化水平；堅持問(wèn)題導向，確保監管執法的一致性、連續性；堅持“程序法”定位，主要就監管措施的實(shí)施程序作出規定；堅持監管措施及時(shí)矯正功能，突出效率要求。

　　制度構建：全鏈條規范明確15類(lèi)措施與六大程序

　　《實(shí)施辦法》對監管措施的種類(lèi)、實(shí)施原則和程序要求作了全面而細致的規定，構建了覆蓋監管措施實(shí)施全過(guò)程的制度框架，為監管執法工作提供了明確的操作指引。這一制度構建不僅體現了監管的嚴肅性，也展現了保護市場(chǎng)主體合法權益的堅定決心。

　　在監管措施的種類(lèi)方面，《實(shí)施辦法》采取“明確列舉+兜底規定”的方式，系統梳理了15類(lèi)常用監管措施。具體包括責令改正、監管談話(huà)、出具警示函、責令公開(kāi)說(shuō)明、責令定期報告、責令增加內部合規檢查次數等日常監管措施，也包括責令處分有關(guān)人員、認定為不適當人選、責令更換董事、監事、高級管理人員等對從業(yè)人員影響較大的措施，還包括限制業(yè)務(wù)活動(dòng)、責令暫停部分或全部業(yè)務(wù)、停止核準新業(yè)務(wù)等對機構經(jīng)營(yíng)影響深遠的措施。

　　更值得關(guān)注的是，《實(shí)施辦法》還納入了限制股東權利、限制分配紅利、限制財產(chǎn)使用和處分等更具約束性的措施，形成了輕重有序、層次分明的監管措施工具箱。這種分類(lèi)安排既考慮了監管措施的有效性，也充分考量了措施與違規行為的匹配度，確�！斑^(guò)罰相當”原則落到實(shí)處。

　　在實(shí)施原則方面，《實(shí)施辦法》確立了依法、效率、公正三大基本原則。依法原則要求實(shí)施監管措施必須按照法律、行政法規、中國證監會(huì )規章規定的程序實(shí)施，明確行政規范性文件不得設定監督管理措施，從源頭上保障了監管措施的合法性。效率原則強調要及時(shí)矯正違法行為，防范風(fēng)險蔓延與危害后果擴散，體現了監管措施“及時(shí)矯正”的制度功能。公正原則要求以事實(shí)為依據，與行為的性質(zhì)、情節、危害程度以及風(fēng)險大小相當，確保監管措施的適度性和合理性。

　　在程序要求方面，《實(shí)施辦法》規定了六大一般程序要求，形成了完整的程序鏈條。

　�、� 實(shí)施機構應當依法以文字、音像等形式，對監管措施的取證、決定、送達等進(jìn)行全程記錄，歸檔保存，實(shí)現監管全過(guò)程“留痕”。

　�、� 監管措施需要現場(chǎng)執法的，應當由具有行政執法資格的執法人員實(shí)施，且不得少于兩人，確保執法主體的合法性。

　�、� 明確監管措施的實(shí)施期限，要求自發(fā)現違法行為或風(fēng)險隱患之日起六個(gè)月內作出決定，復雜案件最長(cháng)不超過(guò)二年，體現了監管的及時(shí)性要求。

　�、� 建立回避制度，參與實(shí)施監管措施的工作人員與當事人有直接利害關(guān)系或其他關(guān)系可能影響公正執法的，應當主動(dòng)申請回避，當事人也有權申請其回避，保障了監管的公正性。

　�、� 實(shí)施監管措施應當查明事實(shí)，全面收集證據，確保監管決定建立在充分的事實(shí)基礎之上。

　�、� 實(shí)施監管措施應當進(jìn)行法制審核，強化內部監督制約，提高監管質(zhì)量。

　　對于影響當事人權益較大的措施，《實(shí)施辦法》還設置了更為嚴格的特別程序要求。采取第三條第7項至第14項規定的措施時(shí)，實(shí)施機構應當向當事人送達事先告知書(shū)，告知當事人擬采取措施的內容、事實(shí)、理由和依據，并明確告知當事人享有陳述、申辯等權利。當事人要求陳述、申辯的，可以在規定期限內提出意見(jiàn)，實(shí)施機構必須充分聽(tīng)取并進(jìn)行復核，切實(shí)保障當事人的程序性權利。

　　平衡之道：緊急處置與權利保障并重的制度設計

　　《實(shí)施辦法》在制度設計上展現了高度的立法智慧，通過(guò)在保障當事人權利與提高監管效率之間尋求最佳平衡點(diǎn)，既體現了監管的力度，也展現了監管的溫度。這種平衡之道充分考慮了資本市場(chǎng)風(fēng)險傳導快、影響面廣的特點(diǎn)，為有效防范化解金融風(fēng)險提供了制度保障。

　　在當事人權利保障方面，《實(shí)施辦法》構建了全方位的權利保護機制。其中，陳述權和申辯權的保障尤為突出。根據規定，實(shí)施機構在采取影響當事人權益較大的監管措施前，必須向當事人送達事先告知書(shū)，詳細說(shuō)明擬采取措施的內容、事實(shí)、理由和依據。當事人可以在事先告知書(shū)送達后五個(gè)工作日內提出陳述、申辯要求，并在十個(gè)工作日內提交具體意見(jiàn)。這一制度安排確保了當事人有機會(huì )就監管措施發(fā)表意見(jiàn)，維護自身合法權益。

　　更具創(chuàng )新性的是，《實(shí)施辦法》設立了二次告知程序，規定對已經(jīng)送達的事先告知書(shū)認定的主要事實(shí)、理由、依據或者擬采取監管措施的內容作出調整的，應當重新向當事人送達事先告知書(shū)。這一要求體現了程序正義原則，避免了監管機構在當事人不知情的情況下改變監管決定。唯一的例外是作出對當事人有利的變更時(shí)，可以不重新告知，這既保護了當事人權益，也考慮了監管效率。

　　在救濟渠道方面，《實(shí)施辦法》明確當事人對監管措施決定不服的，可以依法申請行政復議或者直接向人民法院提起訴訟。這一規定賦予了當事人充分的救濟權利，體現了“有權利必有救濟”的法治原則。同時(shí)，為了確保監管的及時(shí)性和有效性，辦法規定復議和訴訟期間不停止監管措施的執行，但法律另有規定的除外，有效平衡了個(gè)體權利保護與公共利益維護的關(guān)系。

　　《實(shí)施辦法》還創(chuàng )新性地建立了監管措施與行政執法當事人承諾制度的銜接機制。當事人申請適用行政執法當事人承諾制度并完全履行承諾認可協(xié)議的，實(shí)施機構不再對其同一行為采取監管措施。這一制度設計既鼓勵當事人主動(dòng)配合監管、積極整改，也提高了監管效率，實(shí)現了監管效果的最大化。

　　在充分考慮權利保障的同時(shí)，《實(shí)施辦法》也設計了緊急情況下的快速處置機制，確保在風(fēng)險緊急情況下能夠及時(shí)采取必要措施。當出現證券基金期貨經(jīng)營(yíng)機構監管指標惡化、經(jīng)營(yíng)管理情況惡化、發(fā)生重大風(fēng)險事件或其他重大風(fēng)險隱患時(shí)，如果不立即采取監管措施將嚴重危害金融秩序、影響金融機構穩健運行、損害公共利益或出現其他嚴重危害后果的，實(shí)施機構可以啟動(dòng)快速處置程序。

　　在這一機制下，實(shí)施機構可以當場(chǎng)或者通過(guò)電子通訊等方式聽(tīng)取當事人意見(jiàn)，不受事先告知程序的形式和時(shí)限限制。在確實(shí)無(wú)法聯(lián)系到當事人等特殊情況下，經(jīng)實(shí)施機構主要負責人批準，可以不適用事先告知的規定。這一設計充分考慮了金融風(fēng)險處置的緊迫性特點(diǎn)，為防止風(fēng)險擴散和蔓延提供了制度出口。

　　《實(shí)施辦法》還完善了監管措施的執行監督機制。一方面，明確規定監管措施決定書(shū)應當載明當事人的姓名或名稱(chēng)、監管措施依據的事實(shí)、種類(lèi)和依據、履行方式和期限等事項，并要求加蓋實(shí)施機構的印章，確保監管決定的規范性和嚴肅性。另一方面，規定監管措施決定作出后可以向社會(huì )公開(kāi)，但涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等情形除外，增強了監管的透明度和公信力。

　　在限制措施的解除方面，《實(shí)施辦法》也體現了公平合理的原則。規定在對當事人采取限制性措施期間，當事人符合解除條件的，實(shí)施機構可以自行或根據當事人申請解除限制措施。解除限制措施時(shí)，當事人應當按要求整改并提交整改報告，實(shí)施機構應當及時(shí)驗收，經(jīng)驗收符合要求的，應在驗收完畢之日起三個(gè)工作日內解除有關(guān)限制措施。這一規定既保證了監管的嚴肅性，也為當事人提供了改過(guò)自新的機會(huì )。